葉狀師闖天關

關於部落格
期待和諧、進取及富裕的新台灣
  • 487057

    累積人氣

  • 2

    今日人氣

    0

    訂閱人氣

監督條例有必要?

 進一步來看,這樣的解釋根本與現行法律的明文規範相反!兩岸人民關係條例第5條第2項明確規定,涉及法律修正的兩岸協議,應送立法院審議;不涉及法律修正的兩岸協議,只需要送立法院備查。事實上,這個條文是在民進黨執政時期確定的,當初陸委會主委蔡英文的提案版本還更傾向行政機關-不涉及法律修正的兩岸協議,照蔡主委的提案版本,根本不需要送立法院,只要送行政院就直接生效!後來還是國民黨的立法委員將行政院版修正,才有現在送立法院備查,乃至於轉審查的基礎。現在民進黨跟著批評服貿黑箱,真的令人費解!難道民進黨對於現在的法條不用負擔責任嗎?
比照行政命令是放水?
我們再進一步觀察,不涉及法律修正的兩岸協議比照行政命令,到底是不是放水?
正如剛剛所說,在現行法下,不涉及法律修正的兩岸協議不需要送立法院審查,只需要送立法院「備查」。對於行政法或是行政實務稍微有涉獵的人都知道,所謂「備查」,是先經行政機關核定,才送備查,相關議案在核定時即已生效,只是單純地送給立法機關「知悉」;所以行政法院也明確說,備查只是觀念通知,並沒有賦予被送備查的機關審查核可的權限;即便轉審查案,僅係提供建議供行政權參考,不影響效力。
事實上,不涉及法律修正的兩岸協議正是因為比照行政命令,才不會因為行政院核定而逕行生效,而有由立法機關依據立法院職權行使法第61條,將其轉為審查案,並進行實質審查的基礎。所以,不涉及法律修正的兩岸協議比照行政命令,不但不是放水,反而加強了國會的監督,這不能不澄清。
在過去的案例中,從兩岸投保協議、兩岸海關合作協議到兩岸司法互助協議等兩岸協議,都是依照立法院職權行使法第61條對於行政命令的機制,由行政院核定送立法院備查,並進而直接生效,或經轉為審查案而生效。顯見在實務上,並非所有的兩岸協議都具有高度爭議性而必須經過嚴密的審議程序。
當然,部分學者堅信兩岸人民關係條例第5條第2項的規定不當,或是無法適用,這是他們的學術自由,但這不能拿來作為癱瘓國會的藉口。現行法下並不是沒有救濟機制,只要三分之一的立法委員同意,即可向大法官聲請憲法解釋,請大法官確認兩岸人民關係條例相關規定是否違憲。逕行主張他人違法,並以自己的主張為唯一的正義,不是民主。
外交權:條約 cf. 行政協定
當然,部分學者一直爭執,比照行政命令審查監督密度不足。不過這樣的說法忽略了兩件事:1. 外交本屬行政權,立法權的參與應以事後監督為主,不能越俎代庖、反客為主,侵奪了行政機關的外交權限;2. 在國際公法下,國際協議本來就區分為涉及國家重要性事項、涉及法律修正事項的「條約」,以及屬於行政機關權責事項,不需要修法的「行政協定」。而條約及行政協定,兩者的國會監督密度本來就不相同。
事實上,我國大法官釋字第329號解釋已經清楚地闡述,條約及行政協定因其本質上的差異,並不需要接受相同密度的國會監督。簡言之,依照大法官的見解,涉及國家重要性事項的條約,除非經過國會事前授權,應經國會審議方得生效;相對的,行政協定,則只要依據「法規程序」辦理即可。而現行法制下,不涉及法律修正的兩岸協議性質本近似於行政協定,依據立法院職權行使法第61條規定,循法規(行政命令)程序辦理,自無違法可言。
部分學者強調,兩岸服貿協議涉及「重要性事項」,所以應該比照條約經過國會審議才屬合憲。然而此一說法明顯忽略了目前關於陸資投資項目限制的事項,除了法定禁止投資項目外,立法院早已在兩岸人民關係條例第73條授權行政機關循程序核定辦理;換言之,立法者早已透過法律認定,只有法定禁止投資項目的開放才屬重要性事項而須經立法者審議,其他都已授權行政機關決定。準此,兩岸服貿有限度地開放大陸企業投資非法定禁止投資項目,性質上自屬行政協定,不涉及重要事項,循法規程序辦理自屬適法。
部分學者又強調,釋字第329號解釋不適用於兩岸協議,這的確是該號解釋明文所述。不過兩岸關係本來近似於國際關係,所以參照辦理本非無據。況且,如前所述,如不類比適用,而使兩岸行政協定可以循法規程序辦理,兩岸行政協定即可由行政機關自行核定而生效,國會監督密度更低。尤其,同樣的一群學者,在其提出的兩岸協議監督條例草案中,即強調兩岸是國際關係,既然認為兩岸是國際關係,卻又不願承認兩岸協議審查程序可以參照國際協議的程序,其邏輯的內在矛盾不言可喻。
民間版草案與韓國、美國立法先例
這次民間版的兩岸協議監督條例,援引了美國以及韓國的立法先例,但是卻有「引喻失義」的狀況。
首先,在美國的部分,美國固然有貿易促進法案授權國會廣泛參與貿易條約的立法例,但是其原因來自於美國憲法規定,條約必須取得參議院2/3的絕對多數同意,方能通過。由於此一門檻太高,美國才另闢蹊徑,由國會依據憲法的國際及州際商務規範權(commerce power),訂定貿易促進法案,規避2/3的高門檻,這與台灣的憲法規定截然不同。尤其,貿易促進法案的精神在於「事前授權及程序參與,事後快速通過」,民間版只抄了前面的「事前授權及程序參與」,卻省略了後面「快速通過」的配套,恐怕難謂妥適。
再來,在韓國的部分,其實也有相同的問題。韓國目前的確定有「通商條約締結法」,但是該法僅適用於商務條約,不適用於其他條約,更不適用於南北韓之間的協議,因為後者南韓另定有「南北交流條例」作為規範依據,此與我國透過兩岸人民關係條例雷同。再者,南韓的通商條約締結法,並未賦予國會如民間版之超高度監督權限,這也不可不辨。
建議
如前所述,兩岸協議近似於國際協議(包括條約及行政協定),但是目前除了兩岸人民關係條例對於兩岸協議的國會監督有相關規定外,對於國際協議的國會監督則並無規範。個人認為,如果要強化國會對於國際及兩岸協議的監督,則不該「頭痛醫頭,腳痛醫腳」,而應該訂定一致的規範。針對國際協議的國會監督、審議程序,外交部早已訂定「條約締結法」草案,可惜三度送立法院都沒有通過。個人建議,立法院應迅速將條約締結法排入議程,明定條約以及行政協定的審議或備查程序,最後再規定兩岸協議準用之,這才是釜底抽薪之計。
結論與感想
這次的太陽花運動,一邊高呼應加強國會監督,一邊癱瘓國會,實在令人費解。實際上,不論是兩岸協議監督條例的制定,或是服貿協議的逐條審查,都有賴國會恢復運作。我在此謹呼籲學生儘快退出議場,回復國會正常運作,回到民主法治的常軌。
相簿設定
標籤設定
相簿狀態