葉狀師闖天關

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兩岸協議之國會監督 (上)

 
我國憲法的權力分立制度
我國憲法制憲時傾向於內閣制(憲法明定行政院為最高行政機關;行政院院長之提名須經立法院同意;總統之命令須經行政院院長之副署),但是行憲後隨即進入動員戡亂時期,解除戒嚴後又多次修憲,將總統由國民大會間接選舉改為直接選舉;取消了立法院對於行政院院長的同意權;限縮了行政院院長的副署權;並建立了行政院院長必須隨總統去職而「禮貌性總辭」的憲政慣例(司法院大法官釋字第419號解釋)。目前在憲政實務上,已經成為界於總統制與雙重首長制之間的憲政體制。在此一制度下,行政權與立法權分立,立法權負責一般、抽象規範之制定,行政權則負責具體、個案的執行事宜。立法權如介入具體個案的執行事宜,即違反權力分立原則。司法院大法官曾以釋字第585號及613號兩號解釋,二度將立法院職權之行使逾越介入行政權之立法予以矯正,即為適例。

詳言之,在我國的憲政體制下,為求立法權與行政權相互制衡,行政院得依據憲法第55條對立法院提出「法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要事項」,並由立法院依憲法第63條予以議決。然立法院並不享有法律案、預算案及條約案等事項的最終決定權,行政院對於立法院決議之「法律案、預算案、條約案」,如認為「窒礙難行」時,得向立法院提出覆議,而立法院也可透過「全體立法委員二分之一以上決議」,推翻行政院所提出之覆議案(憲法增修條文第3條及大法官釋字第520號解釋參照)。此一「提案、決議、覆議、全體立委過半數推翻覆議」之制度,構成了我國憲法下行政及立法相互制衡之完整機制。

在美國,曾發生國會試圖透過立法,以「一院決議」或「兩院共同決議」干涉具體個案執行之案例。這樣的法案,一般稱為「國會否決權(legislative veto)」,在1983年的INS v. Chadha案,被美國最高法院宣告違憲。美國最高法院明確指出,在美國憲政體制下,立法權負責制定政策、規範,並交由行政部門執行,當立法完成之時,國會之參與也就結束。國會如對政策之執行有意見,必須重行立法;如此,由總統代表之行政部門得透過否決權之行使,制衡立法權之多數意見,然立法權也可透過兩院三分之二多數決議之機制,推翻總統之否決。美國最高法院強調,此一「國會立法、總統否決、國會反否決」之機制,是美國行政及立法權相互制衡­之基礎,不得由國會透過決議方式介入政策之執行,並架空總統之否決權力,從而破壞了憲法權力分立之機制。

外交權限的權力分立
外交權因為屬於執行事項,故屬於行政權之一環,立法權原則上僅有事後參與(同意)之權力。我國憲法第38條規定:「總統依本憲法之規定,行使締結條約及宣戰、媾和之權。」憲法第58條又將條約、宣戰、媾和案列為行政院院會之決議事項,並依憲法第63條由立法院議決,復於憲法增修條文第3條第2項賦予行政院針對立法院議決之條約案覆議之權力,即可知制憲者有意將外交權劃歸行政權,由行政機關發動條約之談判與締結程序,再由立法者事後審查,且為避免立法者專斷,復賦予行政院覆議權,以制衡立法院之議決。

在傳統之國際政治,國與國之間所簽訂之契約即為「條約(treaty)」,由於條約所涉及之事項一般均屬國家之重要性事項,甚或涉及各該締約國內國法律之修正,所以除在少數集權國家外,條約須經各該締約國國會之同意,方能正式生效。此時如國會否決該條約或更動條約之內容,各該締約國即必須重啟談判。惟在國際政治實務上,除雙邊條約外,亦不乏涉及三國以上之多邊條約,此時如國會「作條文之修改或文字之更動,勢將重開國際談判」


然由於近年來各國往來日趨密切,涉外事務五花八門,未必均涉及國家重要性事項或法律修正事宜,故近年來各國政府亦不乏於行政權限範圍內,自行簽定「行政協定(executive agreement)」,以加強彼此間之合作。我國司法院大法官釋字第329號解釋即明白指出,無涉國家重要性事項或法律修正事宜者,得由政府逕行簽定行政協定,並依「法規程序辦理」。

由於條約締結法草案三度送立法院審議均未獲通過,故目前條約及行政協定之審查程序尚欠缺詳盡之程序規範,僅由外交部訂定「條約及協定處理準則」此一行政命令作為審查依據。依照處理準則之規定,除條約係依憲法及立法院職權行使法送立法院審議外,行政協定則係由行政院送立法院備查,並參照大法官釋字第329號解釋「行政協定依法規程序辦理」之意旨,適用立法院職權行使法第61條關於法規備查之規定,賦予立法院得將行政協定改為審查案之權力,但比照行政命令,給予立法院三個月至六個月之審查期限,以加強立法院對行政協定之監督權限。在外交實務上,「台美核能和平利用合作協定」、「台美預防及打擊重大犯罪合作協定」、「台英教育文化協定」、「台日投資保障協議」、「台韓金融情資交換合作瞭解備忘錄」等國際協議,均係比照行政命令,經立法院查照、審查或視同審查通過(逾越審查期限)而生效。

在美國的憲政實務上,國會曾經針對國際貿易事項,制定「2002貿易條例(Trade Act of 2002)」(亦稱為「貿易促進權限條例(Trade Promotion Authority Act)」,授予美國總統「貿易促進權(Trade Promotion Authority, TPA)」,亦即總統所代表之行政部門得在國會授權下(發動談判90日前以書面通知國會;協議簽署之180日前分別向參、眾兩院相關委員會提出報告;協議簽署前90日將簽署協定之意向通知國會;通知國會簽署協定意向後之30日內。提交民間諮詢委員會之意見報告;簽署協定後90日內,提交經濟影響評估報告),逕行與其他國家簽定雙邊貿易協定,國會針對談判結果,必須在90日內進行包裹表決-國會兩院僅能以簡單多數同意或否決,不得修改協議內容。

在太陽花運動中,美國的2002貿易條例常被相關運動人士拿來對比兩岸服貿協議的審查程序,並以之指謫服貿等兩岸協議審議程序過於草率。不過這樣的比較有四大謬誤:

 
  1. 1.美國2002貿易條例基本上是針對需經過國會審議的國際貿易「條約」而非行政協定所為的規範,但是兩岸服貿協議本質上為行政協定,兩者性質本來就不相同;
  2.  
  3. 2.在美國憲法下,條約需經參議院三分之二的多數同意才能通過,為了規避此一門檻,國會才另行援引憲法中的商務規範權(Commerce Power),制定貿易促進權限條例,但是我國憲法對於條約之審議,本來就是由立法院以簡單多數進行審查,與美國憲法的高門檻規範截然不同;
  4.  
  5. 3.依據美國2002年貿易促進條例,相關貿易條約在協議簽署後90日內必須審查通過,而我國目前相關行政協定送立法院「查照」如轉為審查案,最長之審查期限可達到六個月(超過180日,亦即美國審查期限的兩倍,且此尚不包括立法院休會期間);
  6.  
  7. 4.依據美國2002貿易條例,國會無權更動協議內容,且必須針對貿易協議包裹表決,而這正與太陽花運動人士要求的「逐條審議、逐條表決」訴求完全相反。
  8.  
兩岸協議的國會審議
太陽花運動人士曾多次表示,兩岸協議目前並無審查依據,所以必須先制定兩岸協議監督條例才能審查兩岸服貿協議;不過,這樣的說法其實顯然與法律明文不符。

事實上,兩岸人民關係條例第5條第2項明定:「協議之內容涉及法律之修正或應以法律定之者,協議辦理機關應於協議簽署後三十日內報請行政院核轉立法院審議;其內容未涉及法律之修正或無須另以法律定之者,協議辦理機關應於協議簽署後三十日內報請行政院核定,並送立法院備查,其程序,必要時以機密方式處理。」換言之,兩岸人民關係條例是依據協議的性質決定其國會審查的強度-涉及法律修正之兩岸協議,由於性質上近似條約,故必須送立法院審議;不涉及法律修正之兩岸協議,由於性質上接進行政協定,所以只送立法院備查,並且比照行政協定之程序,依據立法院職權行使法第61條之規定,依法規(行政命令)之程序辦理-立法院得將備查案改為審查案,但必須在六個月之內(不包括修會期間)審查完畢,否則視為同意而生效。

必須指出的是,上開兩岸人民關係條例第5條的規定,正是在民進黨執政期間修正頒行的。事實上,當時陸委會主委蔡英文提出的草案版本,對於不涉及法律修正的兩岸協議,甚至不送立法院備查,而是由行政院逕行核定生效。當時是在野的國民黨認為如此過於不尊重國會,才加入了現行條文中「並送立法院備查」的條款,並修正通過。曾幾何時,民進黨的立委卻反過來附和太陽花運動人士,主張不涉及法律修正的兩岸協議送立法院備查過於「黑箱」,其立場前後反覆之處,實令人困惑。

如前所述,司法院大法官釋字第329號解釋針對國際協議,本來就是依據協議的性質(條約或行政協定),而區分不同的審查密度;雖然該號解釋並不適用於兩岸協議,但是兩岸協議本質上即近似於國際協議,參照該號解釋之意旨,兩岸人民關係條例第5條第2項將性質近似條約的兩岸協議送立法院審議,性質近似行政協定的兩岸協議則循法規程序送立法院備查(並可由立法院轉為審查案),應該是值得肯定的。

在兩岸實務上,目前兩岸已經簽署了21項協議,其中ECFA(海峽兩岸經濟合作架構協議)由於是兩岸自由貿易的框架協議,性質近似於條約,所以當初即是送立法院審議,並經立法院同意而生效。此外之兩岸協議性質上多屬行政協定-不涉及法律修正-故均係送立法院備查,循法規程序辦理。此其中包括了兩岸氣象合作協議、地震監測合作協議、食品安全協議、醫藥衛生合作協議、郵政協議、海關合作協議、投資保障協議及兩岸司法互助協議等,多數均不涉及政治議題,甚至是單純的技術合作事項,故立法院也多係直接准予備查(如海關合作協議),少數則在轉為審查案後,因審查期限屆滿而生效(如兩岸投保協議)。
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