葉狀師闖天關

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兩岸協議之國會監督 (下)

 
再者,立法院比照行政命令的審查程序將服貿協議的備查案改為審查案,並由國民黨黨團主動提出「逐條審查」的建議,經朝野協商定案。之後,為了避免黑箱疑慮,並且擴大各界對服貿協議的瞭解,朝野再度協商,決議審查前先辦20場公聽會,而且由於朝野互不信任,所以決定兩黨各辦8場,立法院另外辦4場。國民黨黨團跟立法院都非常遵守決議的辦完了12場公聽會(政府另外有到各個校園、產業界舉辦公聽會),民進黨則是兩週到三週才辦一場,慢慢拖時間,直到2014年3月10日,才把八場公聽會辦完。

3月12日,民進黨陳其邁委員終於將服貿協議排入審查議程,但是民進黨團隨即透過霸佔主席台的方式,拒絕進入逐條審查程序,就這樣拖了整整一週,中間還數度傳出推擠、打人的醜聞。3月17日,輪到國民黨主持會議,張慶忠委員也將服貿協議排入審查議程,不過民進黨照樣擺出霸佔主席台的老招,張慶忠根本無法上台主持會議,甚至被推擠到委員會議場邊緣,最後只好宣布「通過」,送院會備查。當然,張慶忠委員作為會議主席,他的宣布是有法律上疑義的,不過看完這個過程,其實大家應該非常清楚,服貿協議的審查過程並無黑箱作業可言,在立法院的審查期間更已經長達九個月,所謂「30秒草率通過」是不是失之偏頗,可受公評。

部分學者強調,兩岸服貿協議涉及「重要性事項」,所以應該比照條約經過國會審議才屬合憲。然而此一說法明顯忽略了目前關於陸資投資項目限制的事項,除了法定禁止投資項目外,立法院早已在兩岸人民關係條例第73條授權行政機關循程序核定辦理;換言之,立法者早已透過法律認定,只有法定禁止投資項目的開放才屬重要性事項而須經立法者審議,其他都已授權行政機關決定。準此,兩岸服貿有限度地開放大陸企業投資非法定禁止投資項目,性質上自屬行政協定,不涉及重要事項,循法規程序辦理自屬適法。

部分學者又主張,兩岸人民關係條例對於行政機關的授權有欠具體明確,不過仔細觀察兩岸人民關係條例第73條第1項及第3項之規定,相信應該可以得出相反的結論:「大陸地區人民、法人、團體、其他機構或其於第三地區投資之公司,非經主管機關許可,不得在臺灣地區從事投資行為。」「第一項所定投資人之資格、許可條件、程序、投資之方式、業別項目與限額、投資比率、結匯、審定、轉投資、申報事項與程序、申請書格式及其他應遵行事項之辦法,由有關主管機關擬訂,報請行政院核定之。」也因為我們的立法者針對大陸投資的相關事項,早已具體、明確授權給行政機關辦理,所以服貿協議針對大陸投資項目的開放,本來就屬於立法業已明確授權予行政機關決定的範圍,自然也就沒有另外修正法律的需要。

必須要說明的是,台灣在加入世界貿易組織時,業已承諾對世界開放投資,也因此,我國的外人投資管制原則上僅有負面表列-除法律禁止事項外,均開放外人來台投資。相對於外人投資,上開兩岸人民關係條例第73條針對陸資來台的規範,則是由立法者授權行政機關,在負面表列外,依據兩岸經貿發展程度逐步開放陸資的投資項目,亦即陸資原則上仍受較外資更嚴格之規範。再者,兩岸於2010年簽署ECFA,其第4條第1項及第2項即明定「ㄧ、雙方同意,在第八條規定的『服務貿易早期收穫』基礎上,不遲於本協議生效後六個月內就服務貿易協議展開磋商,並儘速完成。」「二、服務貿易協議的磋商應致力於:(一)逐步減少或消除雙方之間涵蓋眾多部門的服務貿易限制性措施;(二)繼續擴展服務貿易的廣度與深度;(三)增進雙方在服務貿易領域的合作。」由於ECFA業經立法院審查通過,故行政機關依據兩岸人民關係條例第73條及ECFA之授權,簽署並推動服貿協議,自屬於法有據。

尤版草案之盲點
綜合以上對於國際條約以及兩岸協議國會監督之概念整理,我們可以發現,太陽花運動人士所支持之尤版草案,有以下四大盲點:

 
  1. 1.兩岸協議一律視為條約
尤版草案中,並不像民進黨執政時所修正頒行的兩岸人民關係條例第5條第2項規定,將兩岸協議依其性質(是否需要修法),區分不同之國會審查密度(審查或備查)。相反的,太陽花運動人士似乎認為兩岸協議一律均屬國家重要性事項,而必須經國會審議才得生效。然其必須說明,如屬立法者業已授權行政部門決定事項,一律規範高度之國會參與及公民參與有無必要?兩岸氣象合作必須先辦公聽會之必要性何在?兩岸郵政協議必須先辦公聽會之必要性又何在?將兩岸協議不分青紅皂白一律視為條約,完全背離了相關的學理。
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  2. 2.外國立法例引喻失義
尤版法案只引進韓國通商締結法及美國2002貿易條例之前段國會參與機制,沒有加入後段的限期審查、包裹表決機制,所以單純加強了國會監督,卻漏了法案最重要的促進貿易的立法目的,顯然有重大瑕疵。再者,如前所述,美國2002貿易條例是為了規避憲法中條約審議的三分之二通過高門檻,這跟我國的憲法規範截然不同,實不明為何強以援引。此外,韓國的通商締結法根本不適用於兩韓協議,而是另外適用南北交流條例,與我國另行適用兩岸人民關係條例之狀況接近;尤版草案未能注意到韓國的通商締結法根本不適用於兩韓協議,也是明顯的瑕疵。
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  2. 3.立法權介入行政權
尤版草案中,行政部門應於協商開始前90日,對立法院提出締結計畫,立法院得以院會決議,對協定締結計修正、附加附款或保留(草案第6條、第9條及第10條),此不但等於在事前亮出談判底限,不利談判結果,且使立法權得以透過議決方式侵奪行政部門的外交權限。由於針對締結計畫之決議並非對於條約案之議決,故總統亦無法透過覆議機制否決立法院之決議,明顯地破壞了我國憲法下行政及立法相互監督制衡之機制。
 
  1. 4.要求已通過之兩岸協議重新審議,違反法安定性
尤版草案第21條規定:「本條例施行前已簽署之兩岸協定,尚未經立法院議決通過者,除已經立法院有關委員會確認協定之內容並無違背法律,亦未涉及法律之修正或應以法律規定事項外,應由行政院於本條例施行後六個月內,彙整送交立法院議決。」「本條例施行前已簽署之兩岸協議,未依前項規定送交立法院議決通過者,自始不生國內法效力。」此一規定無視「法律不溯既往」之基本原則,亦無視業已通過之兩岸協議本已經過立法院備查或審查之事實,要求業已通過之兩岸協議重新送立法院議決,否則不生國內法效力,將嚴重影響法安定性,並將衝擊業已依據相關兩岸協議而發展之法律關係以及事實關係。

舉例言之,如兩岸司法互助協議無效,之前依據該協議業已遣返台灣之台籍犯罪嫌疑人是否須重新送往大陸?依據兩岸投保協議或得人身保障而得已返台之台商,是否亦必須重新送給對岸當局?如前所述,兩岸協議種類繁多,且大多與政治無涉(如海關合作、氣象合作、地震監測合作等),一律要求重新檢視、審議,恐難逃「逢中必反」之譏。事實上,作為國際協議審查依據的條約締結法草案,目前也尚未經立法院通過,太陽花運動人士卻未曾要求立法院加速進行立法,更未要求業已通過之條約或行政協定應隨之失效,更可印證相關人士立場之前後矛盾。

結論
綜上所述,兩岸協議之
國會監督應以國際協議之國會監督為藍本,並參照司法院大法官釋字第329號解釋之意旨,將兩岸協議依其性質,課予不同強度之審查密度,才是正辦。相對的,尤版草案將兩岸協議一律視為條約,並錯誤參考美國2002貿易條例及韓國通商締結法,將兩岸協議一律課予最高之國會參與、審查機制,卻故意未納入相關立法例的「限期審查、包裹表決」機制,以至於完全失去了美、韓希望藉由提升國會程序參與而達到貿易條約加速過關之目的,更是重大的謬誤。此外,尤版法案忽略了外交權本質上屬於行政權ㄧ部之本質,容許立法權透過決議干涉行政部門對外談判之權限,不僅混淆了行政權及立法權之分際,更破壞了憲法中透過覆議制度建構的行政、立法監督制衡機制,顯不可採。尤其尤版草案要求現已生效之兩岸協議須重行檢視、審查,否則自始不生效力者,更破壞了法律的安定性,實令人深感殊難索解。筆者僅能寄望立院袞袞諸公能秉諸專業,勿凜於群眾之壓力而照單全收,否則無疑將會成為我國法治上的災難。
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